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县市区党委执政方式和领导方法研究,http://www.170xue.com
党的执政方式和领导方法就是党对国家和社会实行领导的体制、机制、途径、手段和方法的总称。从县（市）区层面看，党的执政方式和领导方法可以具体归纳为决策、执行和监督过程中体现出来的方法和手段。县（市）区党委在实施对地方的领导中，按照什么方式执政，采取哪些领导方法，既是执政能力的反映，也影响着执政能力的发挥。因此，认真分析近年来各县（市）区党委在改进和完善执政方式和领导方法上的实践情况，及时发现存在的问题及原因，提出相应的对策措施，对于进一步改进地方党委的执政方式和领导方法，提高地方党委的执政能力，具有十分重要的现实意义。
一、 基本估价
近年来，我市各县（市）区党委按照加强党的执政能力建设的要求，进一步发展党内民主，坚持和健全民主集中制，完善领导班子工作运行机制，积极改进和完善执政方式和领导方法，形成了许多好的做法和经验，如建立完善党委内部决策机制，健全党委全委会和常委会议事规则，正确处理好全委会、常委会和书记办公会之间的关系。推进民主制度建设，规范人事权、事权和财权运行，努力形成按制度办事、靠制度管人的机制和风气。在干部工作中建立公开推荐、公开选拔、考核公告、任前公示、政绩公议、廉情公布等“六公开”制度，试行全委会推荐重要干部表决办法和常委会讨论干部票决办法，较好地落实了群众对干部选拔任用的知情权、参与权、选择权和监督权。实行经营性土地使用权出让拍卖、建设工程项目公开招投标、政府采购、产权交易进入市场等制度，开展三轮行政审批制度改革，建立阳光办事大厅，对确需保留的审批事项，制定严密的内部监督措施，建立行政审批责任追究制度，增强了事权运作的透明度和约束力。推行部门预算制度，实施“收支两条线”改革，实行机关财务“四统一”，建立财务民主监督和大额资金安排集体决策制度，增强了财权运行的公开性和透明度。这些行之有效的制度和规定，提高了领导地方经济和社会发展的能力，推动了地方经济和社会的全面、快速发展。但是，从加强党的执政能力建设的要求看，县（市）区党委在决策、执行和监督过程中的方式和方法还存在一些不容忽视的问题。具体表现为“四个不够”：
１、总揽作用不够突出。长期形成的权力过分集中于党委、以党代政等问题并没有从根本上得到解决。现在，一些地方党委的领导方法仍然停留在计划经济和党管一切的框框里，大权独揽，不仅抓全局性的决策、抓重大事项，而且代行了政府引进项目、外地招商等职能，自觉不自觉地管了许多不该管、管不好的事情，既当了“裁判员”，又当了“运动员”。实际中，已经出现了党委一班人工作头绪多，常年辛苦劳累，而政府一班人“跑龙套”、“敲边鼓”的现象。有的地方存在着什么都搞“一把手”责任制，使“一把手”陷入了大量的具体事务中。包办代替同级其他各种组织事务的问题依然存在，直接讨论决定土地征用、审批，直接定性、变更具体案件的审判结果等现象时有发生。党政关系上存在的这些问题，使党委处在各种矛盾的焦点上，降低了党的领导地位，削弱了党的领导作用，影响了党的自身建设，也妨碍了党依法执政的实现。
２、重大决策不够民主。尽管各地都制定了各种决策制度，实行集体决策、民主决策和科学决策，但就目前的实践看，党委在自己的角色定位和职能安排上，不同程度地出现错位、越位、缺位的问题。把所有职权拿在手里，直接调控，因而导致职能偏差和领导行为的不规范，决策的民主化、科学化不够完善。各级党的代表大会作为地方党的最高决策机构，很少对重大问题作出决策，常委会集党内决策权、执行权和监督权于一身，即“三权合一”，严重地损害全委会的权威，妨害了党内民主。有的领导干部“三拍”现象还比较严重，往往在没有充分论证的基础上就由个人拍板说了算，导致决策失误。一些部门往往以部门利益为标准来行使决策权，分割和肢解了行政权力，导致决策的随意性和片面性，而有的分管领导往往都为自己的“领地”说话，很少从全局考虑。有些党委主要领导同志遇到班子多数成员的意见与自己的意见不一致时，硬是按自己的意见拍板，或者当面不敢违背多数人的意见，干脆来个议而不决，把问题拖到一定时间，会后还是按自己的意见去执行。决策权和执行权没有分离，自己决策自己执行，决策错了照样执行，导致错误的决策迟迟得不到纠正，给党和人民的事业造成损失。
３、依法行政不够到位。正确地实施决策，是正确行使领导行为的重要环节，也是防止权力偏离方向和轨道的重要保证。虽然各地都建立了依法行使权力的规章和管理制度，规范各种领导行为，但在具体工作中，行政程序不规范，行政不作为，依法行政、依法办事的能力和水平还不高，没有充分认识到政策与法律的区别，未能自觉地将党的政策转化为政府的政策，并将一些政策上升为法律，认为只要有政策，什么问题都可以解决，因而主张用政策代替法律，“黑头（法律）不如红头（政策），红头不如白头（内部文件），白头不如口头（指示）”、“经济要上，法律要让，红灯要闯”都表明依法行政的意识尚未完全实现。管理方式和管理手段比较落后，行政透明度与行政效率不高，形式主义和“文山会海”现象还比较严重。议而不决，决而不行，行而无果的情况还时有存在。对集体作出的决定执行不力，各自为政。
４、党内监督不够有力。权力的监督是权力运行中的一个重要环节，也是实施领导行为的一种具体方法。目前，党内监督机制还不完善，存在一些薄弱环节：上级监督下级、下级监督上级、平行监督以及职能部门监督等机制之间协调不够，缺乏监督合力；监督方式单一，缺乏全过程监督，事前监督和事中监督不够有力，往往是事后出了问题才进行监察处理，对党内在一定条件下容易发生的违纪行为和不正之风，事前很少提出有力的防范措施，对已经出现的苗头性问题，不能及时察觉和纠正，对党员干部行使权力的情况，缺乏经常性的检查、督促，经常是等到问题严重时才查办。纪律检查部门与同级党委的关系不顺，影响了监督的功能和效果。
二、 原因分析
出现上述种种现象和问题，主要有以下四方面的原因：
１、从领导干部自身来看，一些党员领导干部的思想认识还不够到位，导致改进和完善执政方式和领导方法的主动性不高。尽管各地党委都有做好工作的主观愿望，但对执政方式和领导方法的研究和探索不够关心，面对新形势下出现的新情况、新问题，不调查、不思考、不研究，思想僵化，方法老化，往往凭经验办事，凭感情办事，凭兴趣办事。有些领导干部对集体领导制度缺乏认识，有的把集体领导制度当作可执行也可不执行的一般工作方法，有的把“班长”个人的意见等同于集中，有的则把民主集中制等同于“四个服从”。
２、从领导体制来看，党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系没有真正理顺，导致工作运行中职能权限不够明确。党委与立法机关的关系尚未理顺，党的政策转化为法律的制度化方式没有从体制上彻底解决，改革与发展的重大决策和立法的结合存在着体制上的障碍。在法律实施方面，党的组织与行政执法机关、司法机关的关系也没有理顺，体现全党意志的法律在实施过程中时常受到某些干扰，其结果是法律和党的权威都受到影响。党的组织结构特别是党的工作部门的权力、职责配置还不尽科学，职能交叉的问题还没有得到根本解决，如同样是党员队伍的教育管理工作，纪检、组织和宣传等部门都有职能，实际工作中往往会产生矛盾。
３、从党内民主来看，一些党员领导干部民主集中制原则执行不够到位，导致决策中民主不够和集中不够两种极端性问题。当前，少数地方党委领导班子在实行集体领导制度中，既有个人说了算的问题，又有集体议而不决的问题，个人说了算的情况比较多；既有民主不够的问题，也有集中不够的问题，民主不够的情况比较多。有的对上搞分散主义，要求放权，对下搞“垄断”，要求集权；有的“班长”过分强调集中，要求委员绝对服从，有的委员过分强调民主，要求“班长”充分尊重自己的意见；有的地方对重大经济问题和其他问题能够较好地坚持集体讨论，对重要干部任用却有个人说了算的情况。
４、从制度建设来看，一些地方的制度和规定缺乏系统性、规范性和可操作性，导致决策中存在无“法”可依，有“法”难依的情况。有的地方没有建立相应的制度，建立起来的制度有些不够完善，内容比较原则，操作比较随意，如有些党委制订的议事规则，内容界定上比较笼统，模棱两可，党委与政府、班子成员个体决策事项与集体决策事项和书记办公会议与党委会议之间的议事范围界定不够明确；有些制度缺乏可操作性程序，执行起来比较随意，该提交没有提交，该讨论没有讨论，该决定没有决定，延误决策时机，影响议事质量，产生决策失误；有些制度没有监督保证措施，对违反制度没有严格的责任追究规定，对处理违反制度的人和事缺乏可靠的依据，影响了制度的严格执行。
三、 对策和措施
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