我们要什么样的城市化经济

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“城市化”正在成为新的发展热点，较贫困的省份和城市，声音又高些。像90年代初期的第三产业热一样，人们从中看到了不同的机会，有各自的理解和动机。那么，究竟应该“加快”什么样的城市化？借用发展专家斯蒂格利茨的评语：“问题不是城市化进程是否会发生，而是它如何发生，亿万中国人今后几十年的生活水平将取决于这个问题的解决。”

方略：

小城镇化还是常规城市化

“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”是改革以来的长期方针。依靠小城镇吸纳农村人口，最晚在1984年，已有可操作的政策内容。主流观点把我国的小城镇战略与常规城市化进程做对比，认为既可以避免“大城市病”，又可以减轻我国城市人口高福利（和高福利成本）带来的财政压力。目前，对城市规模进行谋划布局仍然是政府主导城市化进程的要旨。那么，小城镇化究竟是符合国情的唯一出路，还是对传统体制的“路径依赖”，这样提出问题确有必要。

积极发展小城镇的主张，起自指令性经济时期，改革以后成为一种平滑过渡。新中国建立初期，为了加快工业化，以推迟农业现代化作为“必要代价”，导致城乡差距不断拉大，于是设置城乡壁垒缓解城市压力，从而阻断了城市化自然进程。为维持速度，继续挖农业、压消费、背离城市化规律。这使得我国产业层次有着不同于一般二元经济结构的体制特征。结构难调整，症结就在于成长方式未变。一是大量剩余劳力因城乡壁垒积淀在有限的耕地上。二是“吃偏饭”造成工业效率低下，既很少反哺农业，又不足以支撑三次产业全面兴起。三是服务业缺少城市载体。四是分工和消费的驱动力明显不足。目前的产业关系不是依次递进，而是互相牵制，互争发展条件。这个全局性难题主要由历史造成，仅靠投资体制改革不足以矫治产业层次紊乱，还需要使经济成长方式真正转向以城市为主。

80年代乡镇企业在体制夹缝中崛起，给发展小城镇的主张提供了支持。乡镇企业模式和小城镇道路承接了现存的城乡关系和粗放型增长方式，看起来改革成本和阻力小，可以避难就易，但从长远看可能再次走上历史弯路。不仅因为小城镇模式无法获得人口聚合效应与规模效益，从节约资源，保护环境及经济合理性诸方面评价，小城镇模式均无优势可言。从1980年至1998年，我国建制镇增加了1万多个， 但是镇平均人口仅增长60％，3万人以上的镇仅800多个。小城镇的户籍限制并不严，人口增长缓慢，主要是因为缺少就业机会。即使放开小城镇户口，收效也有限。

90年代中期的经济过热实现软着陆以后，支撑增长的外部条件改变；加上环境和资源破坏已被从严限制，使乡镇企业的粗放扩张优势走近终点。更进一步看，不少县域经济与乡镇企业经济有相似性。大中型城市的经济潜质则逐渐显现。我国GDP超过200亿元的城市1994年为21个，1998年达到54个。1999经济欠发达的西部地区也有此特征，例如1999年西安市的GDP占全省比重高达42％。流动人口进城之所以加剧了城乡社会矛盾，与其说因为农民太多，不如说因为城市过少。更不如说“离土不离乡”的体制和政策一面繁育流动人口，一面阻碍新兴城市生长，制造和加剧着失衡。

上升中的第三产业更需要以城市规模为条件。辽宁省和湖南省各有31个和29个城市（1998年），但湖南20万人口以下城市占71％，辽宁20万人口以上城市占60％，观察第三产业比重，辽宁比湖南约高5个百分点。从全国看，1998年，我国231个地级以上城市第三产业平均比重达到44.4％，比当年全国第三产业比重高11.5个百分点；特大城市第三产业平均比重更是超过50％。更具全局性影响的是人口问题。以某一时期的总和生育率为参照，推算出经济社会发展因素和计划生育因素作用下，我国1971至1998年共少生6.34亿人，方法似过于简单。它忽略了刺激人口增长的新增变数。以农村普遍使用的计生追惩手段为例，高额罚款使许多超生农户致贫，长期看具有推升人口的后果。农村迄今缺乏降低生育率的内生经济社会力量，更是不争的事实。

农村人口至今增长过快，说明生育率偏高并非缘于“错批了一个人”，根本原因是城乡分割阻抑了农村发展。教育的落后和家庭劳力的重要，都刺激人口增长，户籍壁垒则固化和加强刺激程度。如果有意淡化这些“促生”因素，将误导决策，在人口问题如此关键的时候，忽视时弊，不知道是否还有纠正的机会。

认识到城市化政策与人口增长率的联系后，其紧迫性不言而喻。国际经验证明“教育是最有效的避孕药” 。根据我国经验，还应注意到，城市产生降低生育率的机制，在大城市尤其明显。

城市化道路选择中，一个长期被忽视的重要因素是：城乡居民中多数人偏好进入大城市，而这就是经济活力的源泉。提出人力资本学说的经济学家舒尔茨说：“正是这种追求环境改善的基本原则，使个人和家庭获得了最好的收益，也正是这种保持开放的高效率的经济体制的原则，极大地增进着人类的福利。”

城市化伴随工业化出现，又随第三产业化而加快进程，其背景是产业成长带动的产业结构、就业结构变化。当前条件下，我国城市化政策的基本着眼点不急于定位于提高城市生活质量，先要给全民族提供生存和发展的选择空间；消除外部的（历史包袱和资源约束）和制度的发展障碍。

与小城镇化相对立，有观点提出应积极发展100万至400万人口城市。本文不同于“大城市战略”，而是主张顺应城市化发展规律，减少对规模的制度干预，允许和鼓励新兴城市多样性成长。城市该大还是该小的制度设计，不如让位于综合发展条件。

政策：

建置“城市化”还是人口城市化

对城市化进程的衡量，有不同统计口径。我国现在通常使用城市行政辖区人口（不含市辖县）数字， 1998年为30.4％。这里面包含了近年大规模县改市、县改区带入的农业人口。如果以户籍管理的非农业人口计算，城市人口比重为16.1％。1999从个例中更能看出城市人口中存在虚数：山西晋城市人口200多万，城镇人口比率达到72.2％，但非农业人口比重为17.2％，城市建成区内人口仅占全市人口的11.4％。

我国目前的“城市化”进程具有双重目标，其重心放在行政建置的调整方面，意在减少机构层次，利用城市力量拉动周边农村的经济社会发展。依靠城市吸纳农业剩余劳力和人口的目标则被旁移。又由于现有城市人口自然增长形成“就业压力”，使严控“农转非”的政策不见松动，越大的城市限制力度也越大。这样，人口城市化的政策从改革前的逆城市化（减少城市吃闲饭人口，动员下乡）过渡到建置“城市化”（增加城市行政辖区内人口，不论其是否脱离农业），一方面维持着人口流动的城乡壁垒与城乡福利鸿沟，一方面又希望在经济上实现城乡互补，希望农业过剩劳力继续沉淀在乡村。 www.170xue.com

建置“城市化”的利弊此处不作全面分析。大规模的县改市，适应了经济社会发展的要求，还是另有利益驱动，值得认真反思。仅就城市化政策而言，建置城市化带来的负面效应，一是虽然增加了“城镇”人口，却没有相应减少农业人口。一个国家的现代化可以归结为农民大军的消亡，即农业的工业化。否则，城镇人口就是一个无意义的数字。美国第一次人口普查时，2500人以上的聚居地就定义为城市，单照此口径，我国早已城市化。二是城市行政辖区扩大和城镇数量增多之后，城市功能却没有相应增强，人口、资本、资源、市场的聚集效应都不足。这起因于上述的小城镇局限，也与城市管理中的制度供给“过剩”，地方保护加剧有直接关系。城乡间大市场受阻于辖区小圈子，连同一城市的区之间也搞起了封锁。三是模糊了城市概念与城乡边界，最大“城市”辖区可达12000多平方公里。城市建成区市政设施和公共服务质量偏低；城乡结合部管理薄弱、问题多。由此带来的土地问题尤为严重。城市得以“摊大饼”式扩张，郊区农村干部热衷于租售土地，90年代全国耕地锐减与建置“城市化”同步加快，很难说两者没有关联。大城市建成区的“退二进三”如果是企业行为，会受到成本硬约束，但作为政府行为，则有变现土地租金的利益强刺激。四是建置层次过多、管理机构重迭的弊端仍存。建置层次上，省、县、乡（镇）之外，有计划单列市、地级市、县级市。行政隶属有省辖市、市辖市、市辖县、市辖区、市辖乡镇。好像北京的新地名，东里西里南里北里都是“里”，该廓清处偏要混同，其理何在。

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过于偏重建置“城市化”在客观上还有锁定城市规模的作用，使社会管理成本增大。缺乏经济潜质的城市要维持行政级别架子，机构林立；有能力扩张的城市则越不出级别，多方掣肘。例如珠江三角洲的许多县级市经济实力远强于西部省、地级城市，但银行不能设支行，因城市级别不够。

从建置“城市化”的实践结果看：有潜质的新兴城市成长过慢；有经济扩张条件的城市不吸纳农村人口 ；城市户籍人口凝滞、外来人口比例过高；所有城市采取歧视方式（经济性接纳社会性拒绝）对待进城农民，城乡两僵的“死结”至今未能解开。

大城市拒绝人口机械增长，中小城市纷纷效法大城市，原因或理由有二：一是城市人口会带来“大城市病”，不利于提高生活质量和持续发展；二是会增加资源和基础设施负担，公共服务业不堪重负。对于“大城市病”，国际上已经有新的认知；“城市病”与其说是因为人口多，不如说因为行政效能低。研究和经验证明，即使在发展中国家，超大城市的生活质量也比预测的好。专家认为，密集型居住有利于环保和节约资源。至于说城市负担，则居民作为城市主体，既是消费者，又是生产者。仅从消费者角色来看，能聚合商业、服务业的需求，同样是一种经济资源，居民需要“养活”的观念已经过时；增加一个城市居民，财政每年要多拿出几万元钱的说法，离事实更远。多种公共服务的价格早已经“按成本定价”，而且涨势居前。财政补贴如果用在经营性亏损上，与居民增量并无线性关系。况且，地方财政收入本来就是聚居民之财，谋居民之利；“众人拾柴火焰高”，居民数量决定税基。再者，基础设施和市政服务之所以被称为公共产品，基本特征就是具有非排他性。一条道路，一套电缆，并不因使用者增多而加大成本。许多城市的基础设施何以陈旧紧缺，公共服务供给为何总是不敷需求，应该找准主要原因。

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